วิเคราะห์ 4 เหตุผล ทำไมระบบเตือนภัยน้ำท่วมไทยจึงล้มเหลว
เดือนสิงหาคม จนถึงกันยายน 2567 ประเทศไทยประสบกับมหาอุทกภัยในหลายพื้นที่ของภาคเหนือ โดยล่าสุด กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยรายงานว่า ยังคงมีสถานการณ์น้ำท่วมใน 10 จังหวัด
อิทธิพลพายุยางิ ซึ่งลดระดับจากซูเปอร์ไต้ฝุ่นเป็นพายุดีเปรสชัน คือปัจจัยของน้ำท่วมหนักในรอบเดือน ก.ย. ที่ จ.เชียงราย เชียงใหม่ และส่งผลต่อจังหวัดริมแม่น้ำโขงในภาคอีสานบางส่วน ขณะที่เดือน ส.ค.ที่ผ่านมา สถานการณ์น้ำท่วมในหลายจังหวัดภาคเหนือ ก็เกิดจากปริมาณฝนตกหนักในพื้นที่เช่นกัน
นอกจากปัจจัยธรรมชาติ การรับมือกับภัยพิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเตือนภัย ซึ่งประเทศไทยมีหน่วยงานด้านการจัดการน้ำรวมกันกว่า 30 หน่วยงาน และมีกลไกป้องกันภัยของฝ่ายปกครองในทุกจังหวัด เป็นประเด็นสำคัญที่ควรได้รับการถอดบทเรียนในอุทกภัยห้วงสองเดือนนี้
บีบีซีไทยพูดคุยกับ ผศ.สิตางศุ์ พิลัยหล้า หัวหน้าศูนย์เฝ้าระวังอุทกภัย คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ และ ศิรินันต์ สุวรรณโมลี นักวิชาการอิสระด้านการจัดการภัยพิบัติ เพื่อวิเคราะห์ถึงจุดอ่อนและความล้มเหลวของระบบเตือนภัยภัยพิบัติของประเทศไทย
1. ข้อมูลน้ำมีไม่ครบ ส่วนที่มีไม่ละเอียด
ผศ.สิตางศุ์ อธิบายว่า กรณีของน้ำท่วมใน จ.เชียงราย ในเดือน ก.ย. ปีนี้ สิ่งที่เห็นคือ การขาดข้อมูล ตั้งแต่ข้อมูลน้ำนานาชาติในบริเวณพื้นที่ต้นน้ำประเทศเมียนมา เมื่อไม่มีข้อมูลฝนในเมียนมาที่จะลงมาทางแม่น้ำสาย ซึ่งไทยเป็นท้ายน้ำ ฝนที่ตกในฝั่งเมียนมากว่าจะมาถึง อ.แม่สาย จ.เชียงราย น้ำก็มาเป็นปริมาณมากแล้วจนกลายเป็นน้ำทุ่ง ซึ่งเป็นลักษณะของน้ำที่ไม่มีหน่วยงานที่สามารถพยากรณ์ได้
ข้อมูลน้ำนานาชาติที่หายไป ซึ่งกระทบต่อภัยพิบัติน้ำท่วมในไทย ยังรวมถึงข้อมูลของแม่น้ำโขงในลาวและจีนที่กระทบกับภาคอีสาน ตลอดจนข้อมูลลุ่มน้ำในชายแดนใต้ที่ จ.นราธิวาส ที่ได้รับอิทธิพลจากสถานการณ์น้ำในมาเลเซียด้วย
“เราขาดข้อมูลทั้งจากเมียนมา ลาว และจีน ซึ่งเราก็ไม่ได้รู้ล่วงหน้าว่า [เขื่อน] จะปล่อยเท่าไหร่ การขอความร่วมมือ กว่าจะส่งจดหมายไป กว่าจะเอฟเฟกต์มาถึงท้ายน้ำก็ใช้เวลาหลายวัน เราขาดข้อมูลกับน้ำนานาชาติ และความร่วมมือเรื่องน้ำกับประเทศเพื่อนบ้านก็ไม่ค่อยมี”
ผศ.สิตางศุ์ กล่าวถึงภาพรวมของข้อมูลการคาดการณ์น้ำของประเทศไทยด้วยว่า ยังเป็นการเตือนอย่างกว้าง ๆ เช่น ปริมาณฝน กรมอุตุนิยมวิทยาคาดการณ์ว่าตกในพื้นที่ 60% แต่มันไม่มีการคาดการณ์ไปถึงระดับท้องถิ่น และไม่รู้อีกว่าฝนที่ตกนี้จะกลายเป็นน้ำท่าเท่าไหร่ เนื่องจากยังไม่มีหน่วยงานไหนทำ แม้ว่าน้ำท่าที่ไหลในลำน้ำมันบังคับได้ แต่อีกส่วนที่เป็นน้ำทุ่งเป็นน้ำที่คาดการณ์ยาก และทุกวันนี้ยังไม่มีการคาดการณ์น้ำทุ่งแต่อย่างใด จึงกลายเป็นช่องโหว่ของการเตือนภัยให้คนรับมือได้ทัน
“การจะส่งต่อข้อมูลของการคาดการณ์ว่าน้ำของต้นน้ำจะไหลไปท้ายน้ำโดยเวลานานเท่าไหร่ จะทำให้น้ำท่วมสูงกี่เซ็นติเมตร กี่เมตร เรายังไม่มีข้อมูลที่แม่นยำขนาดนั้น การส่งต่อข้อมูลส่วนใหญ่มาจากประสบการณ์ด้วยการคำนวณทางคณิตศาสตร์ แต่ยังไม่ใช่ข้อมูลการพยากรณ์ที่แม่นยำ” ผู้เชี่ยวชาญด้านน้ำจากคณะวิศวกรรมศาสตร์ ม.เกษตรศาสตร์ กล่าว
นี่สอดคล้องกับความเห็นของ ศิรินันต์ สุวรรณโมลี นักวิชาการอิสระด้านการจัดการภัยพิบัติ และอาจารย์พิเศษสำนักวิชาศึกษาทั่วไป คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี ซึ่งกล่าวกับบีบีซีไทยถึงปัญหาการส่งข้อมูลระดับจังหวัดที่ยังขาดไป ซึ่งข้อมูลนี้จะใช้ในการสร้างแบบจำลองอุทกภัยข้ามจังหวัดได้
ศิรินันต์ อธิบายว่า ในกรณีน้ำท่วมที่มาจากพื้นที่ ต.ท่าตอน อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ ซึ่งเป็นต้นน้ำแม่น้ำแม่กก ที่ไหลเข้าท่วมเขต อ.เมือง จ.เชียงราย พบว่ามีโทรมาตรวัดน้ำอยู่แห่งละตัวเท่านั้น ซึ่งไม่พอสำหรับการเตือนภัย เพราะหากจะเตือนภัยให้ได้แบบรายนาที ควรจะมีการติดตั้งโทรมาตรเพิ่มเติม โดยคำนวณความถี่ของการติดตั้งในแต่ละระยะ ทั้งระยะ 10 กม. หรือ 100 กม. เพื่อที่จะส่งข้อมูลต่อกันได้
“สำหรับพื้นที่ที่มีความเสี่ยงมาก ตัวเจ้าของหน่วยงานควรต้องประเมินความเสี่ยงใหม่ว่าจะวางตัวเซ็นเซอร์สำหรับเตรียมพร้อมรับภัยให้มันถี่ขึ้น ชัดขึ้น อย่างไร”
2. การส่งต่อข้อมูลน้ำระหว่างหน่วยงานยังไม่ราบรื่น
ผศ.สิตางศุ์ พิลัยหล้า กล่าวกับบีบีซีไทยว่า การรับมือกับภัยพิบัติด้านน้ำของประเทศไทย อยู่ภายใต้กฎหมายสองฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ 2561 และ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย 2558
ทางฝั่งหน่วยงานเกี่ยวกับน้ำ มีหน้าที่รวบรวมข้อมูลน้ำและส่งผลการวิเคราะห์สถานการณ์ต่าง ๆ ไปให้กระทรวงมหาดไทย ซึ่งก็คือกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) ซึ่งแต่ละฝั่งต่างมีประเด็นปัญหาของตัวเอง เมื่อจะเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างกันก็ยังมีช่องว่างและมีประเด็นของความไว้วางใจกันอยู่
นักวิชาการจาก ม.เกษตรศาสตร์ กล่าวต่อด้วยว่า ในส่วนของหน่วยงานป้องกันภัยของกระทรวงมหาดไทย พบว่าหลายครั้งในอดีต เมื่อมหาดไทยไม่มั่นใจในข้อมูลที่ส่งมาให้ การเทคแอคชั่นของหน่วยงานก็จะล่าช้า
นักวิชาการด้านการจัดการน้ำ ยกตัวอย่างกรณีภาคอีสานในลุ่มน้ำชีมูล กว่าที่น้ำจะไหลจากอีสานตอนบนลงสู่ตอนกลางและไปรวมกันที่ จ.อุบลราชธานี จริง ๆ ต้องใช้เวลา แต่ที่ผ่านมาการส่งต่อข้อมูลเป็นรายจังหวัดว่าน้ำจะไหลไปเท่าไหร่ หรือไปสูงเท่าไหร่ ผู้ว่าราชการจังหวัดจะลังเลใจที่จะแจ้งเตือน และเวลาน้ำท่วมที่ไม่ได้เกิดจากฝนในพื้นที่ น้ำที่ไหลมาจากต้นน้ำไปปลายน้ำ แม้มีแผนเผชิญเหตุระดับจังหวัด แต่ด้วยความที่น้ำไหลข้ามจังหวัด การรับมือต้องร้อยเรียงเป็นจังหวะกัน ตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ
เมื่อย้อนกลับมาที่กรณีน้ำท่วมในตัวเมืองเชียงรายครั้งล่าสุด ผศ.สิตางศุ์ กล่าวว่า “เข้าใจว่าการประสานงานส่งต่อข้อมูลระหว่างจังหวัดยังไม่ดีพอ” ทั้ง ๆ ที่น้ำจาก อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ กว่าจะไปที่เชียงรายใช้เวลาหนึ่งวัน ซึ่งเพียงพอสำหรับการบอกต่อกันได้
“จากเชียงใหม่ไปเชียงรายมันมีเวลา มันควรจะทัน แปลว่าการส่งต่อข้อมูลจากฝั่งน้ำไปฝั่งมหาดไทย มันยังไม่ราบรื่น มันมีช่องว่าง และมีไทม์แลป และยังเกี่ยวกับความมั่นใจในการตัดสินใจเพื่อดำเนินการต่าง ๆ อันนี้เป็นประเด็นปัญหาของทั้งฝั่งน้ำและฝั่งมหาดไทย”
3. ขาดการแปลงข้อมูลเตือนภัยให้ชาวบ้านเข้าใจ
ศิรินันต์ อธิบายว่า การกำกับดูแลการเตือนภัยที่ดี ต้องประกอบไปด้วยเสา 4 เสา ได้แก่ 1. ผู้คนรู้ความเสี่ยง รู้ความเปราะบาง และรู้ความล่อแหลม 2. มีข้อมูลทางเทคนิคที่แม่นยำและมีการจำลองการเกิดภัยพิบัติ 3. มีการสื่อสารการแปลผลข้อมูลให้คนในพื้นที่เสี่ยงประสบภัยเข้าใจ และ 4. เมื่อรู้คำเตือนแล้วรู้ว่าต้องทำอย่างไร แต่จากการลงพื้นที่เก็บข้อมูลที่หมู่บ้านกะเหรี่ยงรวมมิตรชุมชนริมแม่น้ำกก ต.แม่ยาว อ.เมือง จ.เชียงราย และภาพรวมของพื้นที่อื่น พบว่าล้มเหลวทั้งสี่ข้อ ซึ่งทำให้การเตือนภัยไม่ประสบความสำเร็จ
จากสถานการณ์น้ำท่วมใน จ.เชียงราย และเชียงใหม่ รอบเดือน ก.ย. ศิรินันต์ มองว่า แม้ทุกหน่วยงานทำข้อมูลทางเทคนิคไว้ดี แต่สิ่งที่ขาดไปคือ การจำลองสถานการณ์ของภัยพิบัติในะระดับพื้นที่ และการแปลงข้อมูลการเตือนภัยจากแหล่งทางการ ให้เป็นข้อความเตือนภัยในระดับที่คนทั่วไปสามารถเข้าใจได้
“ขาด simulation [การจำลองภัยพิบัติน้ำท่วม] ระดับพื้นที่ และขาดข้อมูลที่ทำให้คนเข้าใจได้ในภาษาคนธรรมดา เพราะอย่างที่เป็นอยู่ก็คือ แม้มีกราฟ เรามีทุกสิ่ง มีดาต้าเอาไว้ แต่ขาดการแปลเป็นภาษาระดับพื้นที่ แล้วก็ทำให้คนเข้าใจว่ามันจะเกิดขึ้นจริง ๆ เพราะคนก็ไม่เชื่อ”
นักวิชาการอิสระด้านการจัดการภัยพิบัติ ให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า การแจ้งข้อมูลเตือนภัยของ ปภ. ในปัจจุบันส่งผ่านแฟกซ์หรือแอปพลิเคชันไลน์ ส่วนภัยแบบเร่งด่วนจะใช้การเตือนภัยด้วยหอสัญญาณเตือนภัยที่ส่งผ่านคลื่นวิทยุตรงไปยังหอเตือนภัยในระดับพื้นที่ ขณะที่ระดับประชาชนก็รับข้อมูลจากแหล่งที่หลากหลายทั้งจากกลุ่มโซเชียล กลุ่มไลน์ แต่ปัญหาคืออาจเจอข้อมูลที่ขาดการกรองและเป็นข่าวลือ
จากช่องทางต่าง ๆ เหล่านี้ ศิรินันต์ ชี้ว่า ปัญหาร่วมกันคือ ข้อมูลเตือนภัยจากทางการไม่ได้ถูกวิเคราะห์หรือแปลงเป็นภาษาที่ประชาชนในพื้นที่สามารถเข้าใจได้ง่าย
“ข่าวมันจะเตือนภัยกว้าง ๆ ว่าจะมาถึงตัวเมือง ตัวตำบล หรืออะไร พอยต์ก็คือ มันได้เตือนรายหมู่บ้าน ในระดับหมู่บ้าน ชี้ชัดเป็นชื่อหมู่ 1, 2, 3, 4 ในวันนั้นหรือเปล่า ซึ่งถ้าเป็นจดหมายเตือนภัย [ของราชการ] จะเป็นไฟล์ PDF ส่งมาในไลน์กรุ๊ป แล้วถามว่ามีกี่คนที่จะมานั่งเปิดซูมอ่านอีก” ศิรินันต์ บรรยายถึงลักษณะการเตือนภัยในปัจจุบัน
4. ไม่มีการจัดทำแบบจำลองการเกิดภัยพิบัติ (simulation)
การมีแบบจำลองภัยพิบัติหรือภัยพิบัติน้ำท่วม เป็นอีกหนึ่งสิ่งที่ขาดหายไปจากระบบเตือนภัย ในทัศนะของศิรินันต์
นักวิชาการอิสระด้านการจัดการภัยพิบัติผู้นี้ บอกบีบีซีไทยว่า แบบจำลองภัยพิบัติ (simulation) จะช่วยตอบการทำแผนเตรียมพร้อมรับมือ อย่างเช่น แบบจำลองของการเกิดน้ำหลาก จะทำให้เห็นลำดับของพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบ และทำให้ทราบถึงระดับความรุนแรงที่จะเป็นประโยชน์ต่อการวางแผนช่วยเหลือของท้องถิ่น และการจัดสรรทรัพยากร
“ถ้าหมู่บ้านนั้น เตือนภัยแบบน้ำมาถึงบ้านสันดอยแล้ว อีก 1 ชั่วโมงจะไปถึงบ้านตีนดอย simulation จะทำให้แผนมันมีลำดับการเตือนภัยไปแต่ละหมู่... ประโยชน์อีกข้อ simulation จะตอบว่า หมู่บ้านไหนจะโดนนาน โดนลึก โดนแรง เพื่อที่ท้องถิ่นหรือ อบต. จะเข้าไปลำดับความช่วยเหลือใครก่อน แล้วเอาทรัพยากรอะไรไปช่วยเหลือเป็นพิเศษหรือเปล่า” ศิรินันต์ กล่าว
อย่างไรก็ตาม การจัดทำแบบจำลองดังกล่าว ไม่ได้อยู่ในระบบการรับมือภัยพิบัติของภาครัฐ ดร.ศิรินันต์ กล่าวว่า มีการจัดทำในหมู่ของสถาบันการศึกษา มหาวิทยาลัย ผู้เชี่ยวชาญในพื้นที่ ซึ่งมีการสื่อสารนวัตกรรมนี้กับผู้บริหารท้องถิ่นอยู่บ้าง แต่ยังเป็นเรื่องที่ขึ้นอยู่กับความสนใจในระดับตัวบุคคลเท่านั้น
เมื่อถามว่า นี่เป็นภารกิจของหน่วยงาน ปภ. ระดับชาติ หรือไม่ ผู้เชี่ยวชาญรายนี้มองว่า เพียงแค่ภารกิจในภาพรวม ปภ. ก็รับมือทั้งหมดไม่ทัน แต่ท้องถิ่นสามารถปฏิบัติหน้าที่จากอำนาจที่ได้มา เพราะแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2564-2570 ให้อำนาจหน้าที่ไว้
บทเรียนจากระบบเตือนภัยญี่ปุ่น กับคำถามว่าไทยควรซ้อมรับมือภัยพิบัติระดับจังหวัดหรือยัง
ผศ.สิตางศุ์ ยกตัวอย่างประเทศที่มีระบบเตือนภัยที่ดีประเทศหนึ่งนั่นคือ ประเทศญี่ปุ่น
นักวิชาการจาก ม.เกษตรศาสตร์ เล่าว่า เมื่อเกิดแผ่นดินไหวหรือไต้ฝุ่น เมื่อแจ้งเตือนปุ๊ป ทุกคนไม่ใช่ต้องอพยพทันที แต่จะมีลำดับการแจ้งเตือนให้อพยพ โดยการเตือนครั้งแรกจะเป็นการบอกให้เคลื่อนย้ายคนชรา เด็ก และผู้ป่วย ลำดับต่อมาคือวัยกลางคน คนที่ร่างกายแข็งแรง และลำดับสุดท้าย ใครก็ตามที่ไม่ได้อพยพ ต้องอพยพแล้ว
“เข้าใจว่าเราพยายามจะทำ แต่เรายังไม่ไปถึงไหน... ของเราคือสัญญาณมือถือไม่มีในเขตภัยพิบัติ คือติดต่อไม่ได้ มือถือไม่มีสัญญาณ ต้องรอคนมาแจ้ง”
นอกจากนี้ ญี่ปุ่นยังมีการแจ้งเตือนประชาชนในพื้นที่ประสบภัยพิบัติ ซึ่งมีการระบุพิกัดผ่านระบบข้อความ รวมทั้งมีการซักซ้อมรับมือกับภัยและการจัดการภัยพิบัติล่วงหน้า ทั้งจุดอพยพ เส้นทาง แคมป์ที่จะไปใช้ชีวิตชั่วคราวอยู่จุดไหน ซึ่งทำให้เกิดคำถามว่า ถึงเวลาหรือยังที่ประเทศไทยจะมีการซักซ้อมภัยพิบัติทั้งระดับประเทศและระดับจังหวัด
“ศูนย์พักพิง ต้องไปพักที่ไหน พัก ๆ ไปแล้วน้ำเข้าอีก มันดูไม่มีอะไรที่จัดการล่วงหน้า เหมือนกับว่าในระดับจังหวัดเอง เราก็ไม่ได้ซ้อมแผนภัยพิบัติจริง ๆ ไม่ต้องนับไปถึงว่าเป็นภัยข้ามจังหวัดหรือภัยข้ามประเทศ สมมติว่าน้ำท่วม เราไม่รู้ด้วยซ้ำว่าจะอพยพไปตรงไหน ศูนย์พักพิงอยู่ตรงไหนเราไม่รู้นะ”
ข้อเสนอแนะ
ศิรินันต์ มองว่า คำตอบสำคัญของการเตือนภัยยังอยู่ที่ระดับท้องถิ่น แต่ต้องมีกลไกใหม่อย่างเช่น “คณะกรรมการที่ปรึกษาด้านภัยพิบัติระดับท้องถิ่น” ที่มีฟังก์ชันการจัดการภัยตั้งแต่ขั้นการเตือนภัย การฟื้นฟู เพื่อให้เกิดการเตรียมพร้อมรับมือ
“ส่วนกลางดูได้แต่ภาพรวม แต่ไม่มีใครซูมเข้าไปดูในระดับตำบล ระดับท้องถิ่น ทุกอย่างมีหมดมีในภาพรวม แต่ต้องมาแปลผลเอง ซึ่งรัฐจะเคลมได้ว่ามีเตือนภัยทุกอย่าง แต่ไม่มีใครมาดูในภาพย่อย กลไกของการมาดูและแปลงข้อมูลนี่แหล่ะที่ไม่มี”
ด้าน ผศ.สิตางศุ์ เสนอว่าวิธีคิดในการรับมือกับภัยพิบัติของรัฐ ควรเปลี่ยนจากการนึกถึงการก่อสร้าง วิธีทางกลศาสตร์ หรือการสร้างพนังกั้นน้ำ มามองเรื่องการใช้เทคโนโลยีที่ช่วยในการตัดสินใจ
“เราพูดถึงน้ำในเชิงกายภาพ แต่ไม่ได้ประเมินว่า ถ้าไปท่วมตรงนี้ ความเสียหายที่ยอมรับได้มีเท่าไหร่ มันส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจหรือความเชื่อมั่นของประเทศ ต่อสังคม ชุมชน ต้องรับได้เท่าไหร่ ต้องมีออโตเมทีฟในการจัดการ แต่ที่ผ่านมาเราใช้การจัดการของคน พอถึงหน้าเกษียณปุ๊ปก็ระแวงแล้ว คนที่มาใหม่จะรู้เรื่องพื้นที่ตรงนี้ดีขนาดไหน เพราะฉะนั้น เราควรลงทุนเทคโนโลยีตรงนี้บ้าง นั่นคือ Decision Support System (DSS) ที่รวบรวมข้อมูลแบบเรียลไทม์ ข้อมูลการใช้ประโยชน์ที่ดิน การพยากรณ์ที่แม่นยำ และทางเลือกในการบริหารจัดการให้ความเสียหายน้อยที่สุด เราต้องพูดถึงการใช้เทคโนโลยีเข้ามาบ้าง นอกเหนือจากการสร้างอยู่นั่นแหล่ะ” ผศ.สิตางศุ์ กล่าว
“อย่างน้อยที่สุดเราต้องหนีทัน ถ้าเราไม่แม่นยำ คนก็จะคิดว่าไม่เกิดหรอก เพราะคราวที่แล้วเตือนแล้วไม่เห็นมีอะไร เราไม่เชื่อมั่นในผลการคาดการณ์ เพราะฉะนั้น เราก็ต้องทำให้มันแม่น [ยำ] ด้วยเหมือนกัน”
2024-09-19T05:59:39Z dg43tfdfdgfd